王彦：浅析基层公益诉讼检察工作的现状、问题及发展路径天天观焦点

来源：陕西法制网 2023-05-12 08:42:36

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检察公益诉讼对维护国家和社会公共利益，促进行政机关依法行政、严格执法起到了积极的作用。党的十九届四中全会《决定》中提出，拓展公益诉讼案件范围，是党在提高国家治理体系和治理能力现代化建设中对检察机关的殷切希望。近年来，在加强生态环境保护、推进生态文明建设的大背景下，检察机关充分利用公益诉讼监督促进生态环境和资源保护，把检察工作融入生态文明建设中，为解决破坏生态环境侵害国家利益和社会公共利益的突出环境问题提供了有力的司法保障。基层检察机关的公益诉讼工作在得到社会各界肯定的同时，也面临一系列亟待解决的问题和挑战，本文根据办案实际，从基层院的角度出发，探索基层院公益诉讼发展路径，促进公益诉讼工作向纵深推进。

一、近年来我院开展公益诉讼工作的主要做法及成效

近年来，商南县人民检察院认真贯彻落实习近平总书记关于公益诉讼工作重要指示和中央决策部署，按照上级院的工作安排，积极担当作为，依法履行职责，在安排部署、线索摸排和案件办理等方面做了大量卓有成效的工作。截至目前，共办理民事、行政公益诉讼案件500余件，主要以发出行政公益诉讼诉前检察建议为主，另提起行政公益诉讼300余件，民事公益诉讼100余件，刑事附带民事公益诉讼10余件。目前，该院公益诉讼条线办案检察官仅2人，该院公益诉讼工作每年取得长足发展，近年来，该院与县妇联共同签发了《关于开展困难妇女群体专项司法救助的实施办法》，与县委及县住房和城乡建设局等其他部门联合制订了加强协作配合的实施意见，加强与环保、自然资源局、市场监管局等部门信息共享机制和协作机制，形成工作合力，促使该院的公益诉讼工作迈上一个新台阶，并逐步形成制度化、规范化的模式。与此同时，该院积极探索各内设机构之间的沟通协作机制，加强公益诉讼办案力度，坚持“诉前程序”与“提起诉讼”并重，着重从秦岭生态环境保护、野生动植物资源保护、公共出行安全等涉及民生的方方面面，充分发挥检察建议的作用。

【资料图】

二、基层公益诉讼检察工作中存在的问题与不足

（一）宣传力度不够，知晓参与率低。整体来看，基层检察院对公益诉讼工作的宣传教育不够深入，人民群众知晓率很低，很多老百姓不知道公益诉讼，也不了解公益诉讼工作的性质。一些行政机关对公益诉讼的性质、意义和作用不明确，对检察机关存在戒备心理，也很难对公益诉讼工作进行支持。在开展行政机关对损害国家和社会公共利益的不作为、乱作为行为监督中，多数行政机关，害怕被找麻烦、挑毛病、追责任，难免产生误解和抵触情绪，遇到具体的问题，经常出现掩饰推诿、消极配合现象。同时，由于宣传力度还不够大，很多机关还不了解和不理解，群众知晓度参与率不高，社会氛围不够浓厚。

（二）人员配置不足，办案力量薄弱。以商南县人民检察院第二检察部为例，该部门职能涵盖了民事检察、行政检察及公益诉讼检察，“四大检察”有三大业务在该部，而民事、行政业务与公益诉讼业务又截然不同。但是从人员结构来看，目前部门共有干警7名，其中员额检察官 2人（其中1人为50岁以上）、检察官助理 2 人、书记员3人。作为承担三大检察的部门，员额检察官甚至不能够做到专业化分工，同一名检察官既要办理民事行政检察案件又需要办理公益诉讼案件，还要处理日常行政部门的其他工作，人员配置不足问题日益凸显。公益诉讼本身作为新业务，专业人才更少。由于人员配备不足，加之员额检察官办案责任制，并非所有人员都具有办案资格，使得业务人员无暇学习相关知识，办案思维、知识储备、线索发现、调查取证、庭审应对、业务技能和办案理念等方面还有待提高。

（三）案件线索不足，工作合力尚未形成。以商南县人民检察院为例，商南县地处山区，群众法制观念较淡薄，尤其是在申请检察监督方面观念不足，且存在抵触情绪，这就导致公益诉讼案件线索的发现、办理成为难题。目前，该院办理环境公益诉讼案件线索主要依靠公益诉讼检察部门自行摸排，来源于群众举报和刑事检察部门移送的线索占比极低。一方面是检察机关内部移送公益诉讼线索机制不畅通，内部线索移送主要依靠公益诉讼检察部门向刑事检察部门定期询问以及公益诉讼部门外出摸排线索发现，其他业务部门缺乏向公益诉讼检察部门移送线索的主动性。另一方面是检察机关与其他行政机关信息共享和线索移送机制不成熟，相关理念未达成共识。由于宣传的缺乏，公益诉讼检察工作在群众中知晓度不高，虽然公益诉讼涉及群众生活的方方面面，但由于群众在发现相关线索后不知道该如何向检察机关报送，这就导致了很多线索的缺失。

（四）技术认定困难，跟进监督无力。调查核实是环境公益诉讼案件办理的基础，但目前检察机关调查核实权仍存在保障不足的问题。公益诉讼案件本身技术认定难度较大，存在调查取证难、损失认定难、赔偿修复费用标准掌握难等问题。由于基层检察机关公益诉讼专门办案经费保障不足，且技术设备采购程序复杂，导致检察人员调查核实手段较为单一，影响证据收集的全面性、准确性。虽然单位配置了无人机，但业务人员不会操作，外出需申请专业技术人员操作存在一定程度的不方便。水污染、大气污染、不合格食品药品等领域问题的鉴定，需要寻求专门的司法鉴定机构，鉴定的费用和周期也形成了对办案的制约。有些被监督的行政机关所掌握的数据和证据也不愿积极提供，导致证据的不确定性，影响了办案的效率和效果。另外，在调取执法档案和有关证据资料时，行政机关配合积极性不高。很多公益诉讼检察建议发出后，行政机关由于人、财、物等客观因素的影响，迟迟得不到整改，又不具备起诉法院条件，面对被监督行政机关保护工作进展慢，整改效果不理想的情况，只能多次发检察建议。

三、对今后公益诉讼工作发展路径的思考

（一）加强法治宣传，拓宽线索来源。基层检察机关应根据工作和当地实情，界定好检察机关“履职尽责”的外延，扩大获取案件线索信息的范围，积极拓宽案件来源渠道。通过当地电视、报纸、微信号、抖音等媒体宣传典型公益诉讼案例，普及公益诉讼知识，提高群众的法治意识和环保意识。同时借助官媒公布线索提供渠道，营造群众广泛参与的良好氛围。在以自身为主要力量的同时，也应与其他行政主体加强联系，组织公益诉讼培训，进一步提升其他行政主体对公益诉讼重要性的认识。消除行政机关的抵触情绪，促行政机关及时提供案件线索，移送相关材料，积极配合检察机关调查取证，达到“共赢”局面。积极探索线索移送机制、信息共享机制和线索举报奖励机制，鼓励更多主体参与公益诉讼，通过多元化的渠道来发现案件线索，营造全社会共同参与的良好氛围。

（二）强化队伍建设，提升办案能力。加强对公益诉讼业务部门的人员配置，配备具有一定专业知识背景的人员，打造高素质的环境司法队伍，保证人员配备、能力素质和业务增长相适应。通过以老带新和专业化知识的学习，提高办案队伍的线索发现、调查取证、文书制作、出庭起诉等核心能力，从而提升环境公益诉讼案件的办理质量和效果。积极转变观念，顺应新形势发展高度重视，转变传统重刑事轻民行的观念，探索建立人才库和专家库机制，汇聚专业人才，指导基层检察机关疑难案件的办理，打造检察人员扎实的检察业务功底，提高公益诉讼检察干警队伍整体素质、办案技巧和专业水平。加强与上级院的沟通，积极借鉴先进做法和典型案例，提高基层检察人员综合素能。

（三）加大协作力度，形成保护合力。公益诉讼是一切为维护公共利益而提起的诉讼，是一项系统工程，需要借助各方力量。检察机关要积极争取党委、人大、政府支持，出台保障调查核实权相关的地方性法规等规范性文件。加强与行政机关沟通配合，多开展联合专项行动、业务交流，帮助行政机关认识公益诉讼“双赢多赢共赢”的监督理念，充分调动行政机关保护公益的积极性，确保在线索摸排、调查取证、信息交流、建立与人民法院的协调沟通机制。在遵循诉讼基本原则的基础上，通过与人民法院的沟通，分析目前环境公益诉讼中的难点和热点，对案件管辖、起诉标准、证据规则、移送和庭审程序、生态环境修复资金的使用等实务问题进行深入研究，以形成保护公益的合力。

（四）完善机制配套，发挥治理效能。针对基层检察院公益诉讼检察案源不足、监督效果不佳等问题，一方面，要加强内部资源整合，在履行刑事检察、民事检察及行政检察等法定职责中发现公益诉讼违法行为线索的，及时向公益诉讼检察部门移送，由公益诉讼检察部门进行审查处理。另一方面，整合公益诉讼办案力量，完善一体化办案机制。加强与其他基层院、上级院的联系，整合公益诉讼检察力量。同时，借助大数据、云计算等现代科技与公益诉讼工作整合，通过分析、提取关键词等技术，主动采集网站、微信、微博等当地自媒体数据，及时发现案件监督线索，回应群众关切，有效破解行政诉讼监督线索发现难问题。对已办结的公益诉讼案件，及时进行“回头看”，监督整改效果，实现对国家和社会公共利益的真正保护。（供稿：商南县检察院王彦）

编辑：樊婧

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