【案例一】某区林业局不依法履行职责行政公益诉讼案。2018年商洛市某区检察院在履行公益监督职责中发现，某区林业局对于辖区内企业破坏林地的行为未依法履行监督职责，林地受损极其严重，经某区检察院发出督促履职检察建议后，某区林业局依然未能对被损生态环境进行治理，公益损害状态持续存在。2019年4月，洛南县人民检察院依法提起行政公益诉讼，经审理，法院确认行政机关不依法履行职责行为违法，判令被告继续履行职责。

【案例二】某县自然资源局不依法履行职责行政公益诉讼案。2018年商洛市某县检察院在履行公益监督职责中发现，某县自然资源局对于辖区内违法占地破坏耕地的行为未依法履行监督职责，耕地受损极其严重，经某县检察院发出督促履职检察建议后，自然资源局依然未能对被损生态环境进行治理，公益损害状态持续存在。2019年6月，洛南县人民检察院依法提起行政公益诉讼，经审理，法院确认行政机关不依法履行职责行为违法，判令被告继续履行职责。

以上两件案件判决后，洛南县人民检察院持续跟进监督，以确保提起行政公益诉讼后公益能切实得到保护。但是，实践中，在确认行政机关不依法履行职责违法后，因为缺乏对行政机关的法律规制，在判决执行方面仍面临行政机关推诿塞责的问题，尽管检法两院对案件的后期执行进行了跟进监督，但由于原单位负责人工作调动到其他部门任职，并未受到党政纪处分等处罚，判决后的执行并未达到预期的法律效果，对于行政机关不依法履行职责、怠于履行行政职责违法的问题缺乏问责机制，公益诉讼并未发挥最佳的监督效果和公益保护职责。本文拟结合实际情况，就确认行政机关不依法履行职责、怠于履行行政职责违法后存在的问题提出解决思路，以供探讨。

一、问题的提出

行政机关不依法履行职责、怠于履行行政职责在法律上并没有统一的概念，实践中，不依法履行职责、怠于履行行政职责是指行政机关及其工作人员依法负有对行政相对人的作为义务，在能够履行的前提下而未履行、未完全履行或拖延履行等情形的总称。对于行政机关未依法履行职责、怠于履行职责致使社会公共利益受损害的情形，法律规定了检察机关可以提起行政公益诉讼，但是对于检察机关提起公益诉讼后，如何对行政机关进行进一步规制并没有明确的法律规定，这就造成了检察机关开展公益诉讼工作非常被动。环境资源保护、国有土地使用权出让等领域由于没有直接受侵害主体，常常陷入“公地悲剧”，行政机关不依法履行职责、怠于履行行政职责造成社会公益受侵害又不能及时纠正的，行政公益诉讼起诉制度一定程度上可以扭转一些行政机关在履行职责中“不依法履行职责、怠于履行行政职责”的惯性，提高行政机关的履职能力。但是，实践中行政公益诉讼作为一种补救性监督方式，其惩罚性特点并不突出。因此，行政公益诉讼在对行政机关不依法履行职责、怠于履行行政职责的规制上仍有很大缺陷。由于针对行政机关不依法履行职责、怠于履行行政职责没有强有力的法律监督手段作为支撑，行政公益诉讼案件起诉后，受损害的公益可能也不能得到有效保护，公益诉讼的法律监督、公益保护力度大打折扣，最终社会效果、法律效果也未能达到最佳。

经过五年公益诉讼办案实践总结，不依法履行职责、怠于履行行政职责传统规制主要存在三大方面的不足：一是规范性不足。以行政法律责任为主、刑事法律责任和党纪责任为补充的法治规制体系是“不依法履行职责、怠于履行行政职责”的最基础、最主要规制手段，实施起来也比较保守，对于在被提起行政公益诉讼后确认行政违法如何追责并无具体规定。二是价值取向不当。法治的目的在于通过权力制约和权力保障的方式，维护最大多数的利益最大化。现实中，很多部门职能交叉，造成行政管理上的推诿扯皮、监管空白，公益损害并不能得到及时救济。三是规范刚性不足。美国的《联邦侵权求偿法》第一千三百四十六条第六款规定，政府官员在他的职务或工作范围内活动时疏忽或过错的作为和不作为引起财产的破坏和损失，人身的伤害或死亡属于国家侵权赔偿范围。我国台湾地区《公务员惩戒法》第二条也规定了公务员因为失职或怠于履职应该受到惩戒。但是，我国国内现有的《行政诉讼法》、《行政复议法》只是规定了行政机关不依法履行或者拖延履行职责的，公民法人或者其他组织可以向人民法院提起行政诉讼，检察院可以提起行政公益诉讼，对于公职人员因为不依法履行职责、怠于履行行政职责造成公益或私益损害该如何承担责任并没有明确规定。然而，行政机关及其工作人员本身就是法律政策的制定者和执行者，具有较高的判断能力、专业水平和防止危害的能力，如果行政机关及其工作人员不依法履行职责或不依法履行职责、怠于履行行政职责，那势必会对公共利益或公民个人的权益造成损害，也是对政府公信力的破坏，更加影响法治政府的建设，因此不依法履行职责或不依法履行职责、怠于履行行政职责一定是违法的。对于这种违法行为的监督规制手段必须是健全的。

二、行政机关不依法履行职责、怠于履行行政职责成因分析

（一）立法缺陷。立法与执法是两个相互联结的法治环节，立法缺陷是行政机关“不依法履行职责、怠于履行行政职责”的前置性因素。一是立法规制内容少。我国现行法律关于不依法履行职责、怠于履行行政职责主要集中在环境保护、食品安全、突发事件以及政府公共服务等四大方面，其中环境保护与食品安全方面立法比重比较大，其余领域立法空白比重大，存在一定的滞后性。二是立法规制表述笼统。对于不依法履行职责、怠于履行行政职责的行为主要分为滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊这三方面法律责任，以不依法履行、怠于履行行政行为为内容的立法并不多见。三是行政管理类法律中，对行政主体监管方面的内容较多，对监管者进行规制的法律规定几乎没有。四是立法中的即可、也可现象往往会形成“多头执法，九龙治水”的执法局面，为行政执法机关的不依法履行职责、怠于履行行政职责留下一定空间。

（二）行政原因。一是部分行政执法人员法律素养不高，执法人员权法难分，部分人员“官本位”思想严重。二是随着法治政府、法治社会进程不断加快，需要管理的覆盖面增加，因执法人员法律素养不高造成的不依法履行职责、怠于履行行政职责日益减少，因执法人员数量不足造成的不依法履行职责、怠于履行行政职责日增加。三是部分职能交叉单位人员干劲不足，怕事怕责问题突出，责任心不强。

（三）其他因素。一是部分行政机关领导缺乏担当精神，针对历史遗留问题不愿花大力气深究整顿，注重任期内的政绩建设。二是公职人员考核制度亟待优化。当前关于公职人员不依法履行职责、怠于履行行政职责的考核规定过于原则、抽象，造成实际考核流于形式。监督考核方式单一，主要以行政机关自我监督为主，外部监督参与力度不足。三是监督考核结果运用不足，大部分仅仅将考核作为一项程序性工作，未将监督考核结果作为干部任免的重要依据。

三、行政机关不依法履行职责、怠于履行行政职责规制的路径和方法

（一）完善立法规制。

1.有责性的立法明确。不依法履行职责、怠于履行行政职责有责性的建立不能孤立存在、单独施行，而应该统筹设计、系统推进。法律对有责性的判定理念进行明确规定，有利于准确把握不依法履行职责、怠于履行行政职责的现实表现形式。因此，其规制的内容应该是科学合理可供操作施行的。内容科学就要求有责性规定的制定应具有主动性、灵活性，对于不依法履行职责、怠于履行行政职责的新生问题可以进行超前的适度立法，弥补国家现有立法空白，促进行政机关科学、高效履职。内容科学要求有责性规定的制定应符合客观实际，不能过于超前，不切实际，要确定制定的规则能在实际工作中行得通、办得到，成为行政机关及其工作人员普遍的行为准则。

2.行政职责优化配置的立法重构。一是修改相关法律法规，完善行政机关有责性规定。针对《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等基础性法律中完善有责性规定，充分适用举轻以明重的立法技术，将行政违法与刑事犯罪行为进行明显区分。明确行政违法案件移送标准，针对具体违法行为明确案件移送的标准、时间、期限、证据移交情况等问题，以缓解不依法履行职责、怠于履行行政职责有责性判定标准法律依据不足的问题。二是通过司法解释和典型案例完善违法阻却事由。行政执法实践中，违法阻却事由具有多样性、因地性、易变性等多种因素，对于不依法履行职责、怠于履行行政职责的有责性判定也可以借助典型案例多方面分析执法环境，归纳总结，不断完善违法阻却事由。三是明确行政职责划分。明确行政机关之间的职能边界，避免即可、也可现象。明确行政执法边界、权责的法律边界，对于需要集中化的行政执法权，可以在立法中明确将这一类执法事项授予一个行政机关，从而避免各部门执法分治下的重复工作和权责冲突。实践中，当行政执法权统一后，责任主体就自然明确了，“九龙治水”相互推诿的不依法履行职责、怠于履行行政职责现象就自然会减少或消失。四是完善违法线索移送法律规定。尤其是针对行政机关不依法履行职责、怠于履行职责的行为，法院确认行政违法后，应及时向对应的监察机关移交案件线索，监察机关应在规定期限内做出相应处理。

（二）严格行政自制。

1.完善行政追责主体。对于不依法履行职责、怠于履行行政职责的公职人员，公务员任免机关应该严格执行《公务员法》的相关规定，将不依法履行职责、怠于履行行政职责纳入惩戒范围，明确处分机关应当限期对不依法履行职责、怠于履行行政职责的机关和人员进行处理。发挥信访机关职能，对公职人员及单位进行柔性监督，同时也督促行政机关规范执法，提高执法能力和执法水平。

2.严格问责机制。行政问责制度应该是一套具有程序性、系统性特征的制度，应从多方面不断完善行政问责制度。一是确立行政与刑事相结合、刑事优先原则。不依法履行职责、怠于履行行政职责往往伴随着滥用职权、玩忽职守等行为发生，因此优先适用刑事追责程序不仅有利于尽快恢复受损的社会秩序，促进行政机关的正常运转，节省行政资源，还可以防止行政机关以罚代刑，确保司法机关有效打击犯罪，做到刑法落实的全民统一。二是合理确定行政部门职责。可以整合相近的部门职责，将权利类似或交叉的职能部门整合为一个部门，明确权责清单。尤其是行政机关及其工作人员在履行职责过程中出现不依法履行职责、怠于履行行政职责造成损害后果的应该及时启动问责程序。三是完善问责标准。要逐步建立完善的、刚性的不依法履行职责、怠于履行行政职责的问责清单，发挥行政有责性的扩张性特征，拓宽行政问责的对象宽度。特别是对不依法履行职责、怠于履行行政职责的问责对象不仅包括滥用职权、突发性重大责任事故的负责人，还应包括拖延工作、推诿塞责及决策失误的行政主体及工作人员。同时，问责对象要以领导干部和直接负责人为主，以具体负责的相关人员为辅。要建立行政职责履行的具体期限，细化法律关于行政履职期限方面的规定。对于无正当理由超期不履行职责的要严格依据相关规定进行行政问责。

3.落实平时考核机制。一个行政区划内应制定统一的切实可操作的日常考核机制，共性指标统一标准，个性指标根据岗位工作实际制定，量化考核指标，德能勤绩廉各项指标都要保证被考核对象和人民群众的有效参与。

（三）社会监督优化路径。

在各项法律法规中要贯彻对于不依法履行职责、怠于履行行政职责的社会监督原则性规定。在地方性法规及规范性文件中要细化规定和操作程序。同时要在立法中建立社会反馈机制，对于网络监督、公民举报等要确立专门处理机关予以及时回复；要通过网站、两微一端平台等建立不依法履行职责、怠于履行行政职责监督的公开程序，建立案件的及时受理、处理和反馈流程，确保案件在法定时间内得到处理。提高政府信息公开比例，简化依申请公开程序，培育不依法履行职责、怠于履行行政职责社会监督法治文化氛围。

结语

行政公益诉讼起诉制度是国家对公共利益进行保护的救济性制度，是顺应我国社会发展及法治环境的需要，是促进国家治理的重要手段。因此，面对实践中行政公益诉讼诉后确认行政违法缺乏规制手段，公益得不到有效维护的情况，国家应进一步结合实际研究切实可行的法律手段，加大对不依法履行职责、怠于履行行政职责的机关和人员进行规制，切实发挥行政公益诉讼公益保护职能。

关键词： 不依法履行职责 行政机关 公益诉讼 工作人员 行政执法